Тенденции регулирования азартных игр в Европе

Тенденции регулирования азартных игр в Европе: является ли единство рынка решением?

Юридические и регуляторные эксперты оценивают, как Европа может стремиться к гармонизации регулирования в различных секторах, затрагивающих азартные игры.

Большую часть прошлого года европейские регуляторы азартных игр были сосредоточены на двух хорошо известных «золах»: повышении налогов и черном рынке. Более высокие сборы, введенные в 2025 году, были призваны финансировать государственные расходы и снижать чрезмерную вовлеченность в азартные игры, в то время как ужесточение надзора - вытеснить нелегальных операторов.

Однако многие европейские регуляторы пошли по более тонкому пути. Лицензированные операторы жалуются на сокращение прибыли, регуляторы - на устойчивость нелегальных операторов, и в конечном итоге защита потребителей в целом улучшилась лишь минимально, несмотря на ужесточение регулирования.

С наступлением 2026 года вопрос для европейской индустрии iGaming заключается не в том, сохранятся ли эти темы, а в том, что еще появится на горизонте. По мнению ряда представителей отрасли, следующий этап регулирования, скорее всего, будет менее драматичным, чем внезапный налоговый шок, но потенциально гораздо более значимым: постепенное движение к контролю доступности, техническим стандартам и фактической трансграничной гармонизации рынка.

Маловероятно, что это произойдет путем введения специального закона об азартных играх в масштабах ЕС. Скорее, это произойдет через более тихие механизмы, которые в долгосрочной перспективе могут изменить работу отрасли и уменьшить фрагментацию.

Стандарты прежде нормативных актов

Десятилетиями политика в сфере азартных игр основывалась на моральных, фискальных соображениях и соображениях общественного здравоохранения. Это вряд ли изменится. Однако европейский онлайн-рынок не имеет границ, и национальные правила все чаще сталкиваются с общей инфраструктурой: платежами, платформами, данными и алгоритмами. В результате формируется форма гармонизации, которая связывает операторов уже сейчас - независимо от того, признают это регуляторы или нет.

Игорные компании по всему ЕС должны соблюдать Общий регламент по защите данных (GDPR), правила борьбы с отмыванием денег, права потребителей и, все чаще, Закон о цифровых услугах. Предстоящий Закон об искусственном интеллекте добавит еще один уровень, регулируя то, как автоматизированные системы оценивают риски, персонализируют предложения для игроков или предлагают вмешательство в привычки игроков. Ни один из этих законодательных актов не посвящен специально азартным играм, но вместе они стандартизируют большую часть механизмов соответствия в игорной индустрии.

Эта горизонтальная система делает техническую конвергенцию проще, чем политическую гармонизацию. Председатель нидерландской отраслевой ассоциации VNLOK Бьорн Фукс отмечает, что уже существует «движение к гармонизации в сфере европейских азартных игр через различные текущие проекты, сотрудничество и исследования», хотя предстоит еще многое сделать.

Ведущий партнер юридической фирмы Hambach & Hambach доктор Вульф Хамбах согласен с тем, что регуляторы более интенсивно обмениваются опытом между рынками, однако подчеркивает, что национальные органы по-прежнему с осторожностью перенимают иностранные стандарты в полном объеме.

История показывает, что в других регулируемых отраслях юридическая гармонизация часто оказывалась недостаточной. Как отмечает Хамбах: «Европейский опыт в регулируемых отраслях показывает, что гармонизация регулирования редко удается с помощью политических актов сверху».

Финансовые услуги - хороший пример. Ранние правила ЕС основывались на минимальной гармонизации и взаимном признании, предполагая, что общие правила обеспечат одинаковые результаты. Финансовый кризис выявил недостатки этого подхода. «Юридическая гармонизация необходима, но недостаточна», - подчеркивает Хамбах.

То же самое касается платежей и защиты данных. Даже в полностью гармонизированных режимах результаты различаются, если различается культура надзора. «Конвергенция становится эффективной только тогда, когда согласованы требования к надзору, практика правоприменения и операционная интерпретация», - говорит он. В противном случае «даже очень гармонизированные правовые рамки могут усилить различия в национальных регуляторных культурах».

Вывод для игорной индустрии неудобен, но ясен. Единый закон ЕС об азартных играх не является ни реалистичным, ни необходимым. Важнее то, смогут ли регуляторы договориться об общих технических определениях - маркерах вреда, индикаторах риска, форматах отчетности - и согласовать требования к надзору.

От передовой практики к обязанности

Здесь проявляется роль организаций по стандартизации и отраслевых инициатив. Европейский комитет по стандартизации уже утвердил стандарт EN 17531 - единый стандарт отчетности для надзора за онлайн-азартными играми. Европейская ассоциация азартных игр и ставок также продвигает стандартизированные «маркеры вреда» для выявления рискованного поведения на разных рынках.

Формально эти инициативы являются добровольными, но на практике они редко остаются таковыми, отмечает Хамбах. Во многих регулируемых отраслях добровольные стандарты становятся фактическими обязательствами, как только надзорные органы начинают основывать на них свои процессы. Опыт Германии в области информационной безопасности поучителен. В качестве примера Хамбах приводит ISO/IEC 27001 - международный стандарт управления информационной безопасностью, который изначально был передовой практикой, но сейчас часто рассматривается как требование для лицензирования даже без прямого законного обязательства.

Подобная динамика, скорее всего, будет развиваться в отношении ИИ и систем обнаружения вреда в европейской игорной индустрии. Пекка Илмивалта, руководитель финского офиса Nordic Legal и эксперт по реформе азартных игр, прогнозирует, что стандарты ИИ и обнаружения вреда «определенно перейдут от передовой практики к обязательному требованию соответствия». Открытым остается вопрос, будут ли регуляторы только определять ожидания или возьмут на себя более центральную роль в надзоре, основанном на данных.

Фукс подчеркивает, что «системы обнаружения вреда на базе ИИ - это средство, а не самоцель», но видит их потенциал. «Если существуют достаточно общие стандарты для элементов обнаружения вреда, системы ИИ определенно могут стать основой для будущего надзора и лицензирования», - говорит он. Анализ поведения в реальном времени уже улучшает защиту потребителей.

Тем не менее, не все убеждены, что стандартизация означает гармонизацию. В Дании Мортен Ронде из Spillebranchen сомневается, что Европа движется к фактическому согласованию, подчеркивая, что национальные меры по-прежнему движимы «тенденциями местного общественного мнения, а не строгими научными доказательствами». Он также предостерегает от жестких, одинаковых для всех ограничений. Опыт финансов и защиты данных показывает, что основанные на принципах, технологически нейтральные правила работают лучше, чем статические пороги.

Тем не менее, даже скептики признают, что движение идет в сторону конвергенции. Когда регуляторы начинают полагаться на общие структуры данных и индикаторы, поддерживать различия становится все труднее.

Нидерландский эксперимент в европейском регулировании азартных игр

Некоторые европейские рынки могут особенно выиграть от общего европейского подхода к регулированию, особенно учитывая, что политическое отношение к игорной индустрии на таких рынках, как Нидерланды, в последние годы значительно ухудшилось.

Страна либерализовала онлайн-азартные игры только в 2021 году, но уже пересматривает свое регулирование. Политики обсуждают более жесткие финансовые лимиты, возможно, привязанные к платежеспособности игроков, и заказывают исследования для оценки их влияния.

Фукс понимает логику этого подхода. «Если мы действительно привержены защите потребителей, мы должны стремиться найти наиболее эффективный способ сделать это. Поэтому подход, основанный на платежеспособности, - это хороший ракурс», - говорит он, отмечая, что такие элементы уже существуют в ряде европейских нормативных актов. Но он также предупреждает: «Чрезмерное выдвижение требований к потребителю неизбежно подтолкнет его к черному рынку».

Ронде более прямолинеен. Запреты на рекламу, ограничения доступности и высокие налоги - каждый из них мог внести свой вклад, но результат ясен. «Мало причин, чтобы другие страны считали Нидерланды источником регуляторного вдохновения», - утверждает он.

Другие более осторожны. Илмивалта считает, что за опытом Нидерландов будут внимательно следить, но надеется, что он не станет моделью для всей Европы. «Большинству законодательных актов не хватает существенной информации для обоснования эффективных мер», - говорит он. Вместо жестких финансовых порогов он предпочел бы «менее надзорные, основанные на ИИ решения для улучшения ответственной игры и вмешательства в случаях, когда индивидуальная потребность действительно существует».

Это различие - между статическими лимитами и динамической оценкой - указывает на более широкий регуляторный сдвиг.

Что будет доминировать в регулировании азартных игр в Европе в 2026 году?

Оглядываясь на 2025 год, Фукс ожидает, что налоги и борьба с черным рынком «и в 2026 году останутся очень доминирующими темами». Он подчеркивает, что защита потребителей и обязанность операторов заботиться об игроках все больше становятся неотделимыми от этих дебатов. «Чрезмерное регулирование и чрезмерное налогообложение разрушат легальных операторов, что, в свою очередь, снизит общую защиту потребителей», - говорит он. Логика проста: если лицензированные продукты становятся непривлекательными или неудобными, игроки ищут альтернативы.

Этот риск уже виден на рынках, которые быстрее всего ужесточили регулирование. Ронде предупреждает, что регуляторные изменения на крупных, зрелых европейских рынках, таких как Великобритания и Дания, «создают риск поставить лицензированных операторов в еще более невыгодное положение по сравнению с участниками черного рынка».

Надзор, по его мнению, не успевает за видимостью нелегальных операторов на телевидении и в социальных сетях. «Если регулирование продолжит становиться жестче без эффективного исполнения, существует растущий риск того, что потребители будут оттеснены от лицензированных продуктов и направлены к нерегулируемым предложениям».

Германия дает особенно яркий пример. Несмотря на многолетние ограничительные меры, популярность на легальном рынке онлайн-казино остается низкой. Последние исследования, на которые ссылаются регуляторы, показывают, что нелегальные предложения по-прежнему занимают значительную часть рынка игровых автоматов онлайн. Хамбах отмечает, что это никого не должно удивлять: карательные налоги и ограничения продуктов могут разрушить сам порядок индустрии, которого пытаются добиться регуляторы.

Вывод не в том, что регулирование бессмысленно, а в том, что грубые инструменты дают все меньшую отдачу. Это побудило регуляторов искать другие решения - контроль доступности, данные и технологии.

Будущее роста черного рынка

Одна из областей, где Европа существенно отстает, - это ясность, направленная на рынок и потребителей. Во многих странах игрокам трудно отличить легальные предложения от нелегальных онлайн, особенно потому, что гибридные форматы размывают традиционные определения азартных игр. Это подрывает как надзор, так и доверие потребителей.

Другие юрисдикции усвоили этот урок болезненным путем. Регулирование онлайн-азартных игр в Онтарио, введенное в 2022 году, сделало узнаваемость потребителями регуляторной целью. Сделав лицензирование видимым и ограничив самопрезентацию нерегулируемых операторов, Онтарио добилось высокой узнаваемости легальных сайтов. Исследования, опубликованные в 2023 году, показали, что более 86% игроков в онлайн-азартные игры в Онтарио сознательно играли на регулируемых платформах. Европейские регуляторы, в свою очередь, часто признают, что игрокам нелегко определить разницу.

Параллель с безопасностью продукции примечательна. Как отмечает Хамбах, маркировка CE и обязательная маркировка на легальных игорных сайтах не могут заменить надзор, но они делают регулирование видимым, давая потребителям и властям рычаги воздействия. Азартным играм с их все более цифровыми и гибридными продуктами могут потребоваться аналогичные сигналы, если индустрию нужно улучшить.

Тихая конвергенция

В целом эти нити указывают на более тонкий регуляторный сдвиг в 2026 году. Кое-где налоги вырастут; кампании по надзору продолжатся. Но самым устойчивым изменением, скорее всего, станет постепенная конвергенция: общие стандарты, которые накладываются на уже существующие режимы в масштабах ЕС, общее управление данными и ИИ, а также более тесное сотрудничество между надзорными органами.

Хамбах ожидает, что борьба с черным рынком останется центральной, но подчеркивает необходимость «достичь тщательного баланса между риском того, что игроки будут еще больше мигрировать на черный рынок, и необходимостью укрепления привлекательности и конкурентоспособности легального предложения». Этот баланс все чаще будет достигаться с помощью технических правил, а не громких запретов.

Регулирование азартных игр в Европе может развиваться так, что операторы и регуляторы будут действовать гораздо более гармонично через границы - договариваясь о том, как измерять риск, делиться данными и использовать технологии, - даже если каждое государство-член сохранит полный контроль над своими законами об азартных играх. Операторам это может показаться менее драматичным, чем новая налоговая ставка, но последствия могут оказаться гораздо более существенными.